9月21日，被物流業(yè)稱為“史上最嚴(yán)”的限超令迎來(lái)“周歲”。如今，我們?cè)俅尉劢剐抡菏欠袷剐袠I(yè)價(jià)格、市場(chǎng)與成本之間形成正確的邏輯關(guān)系？是否推動(dòng)整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展，是否達(dá)到目標(biāo)？帶著這些問(wèn)題，回顧新政，或許會(huì)有新發(fā)現(xiàn)。
優(yōu)化結(jié)構(gòu) 規(guī)范行業(yè)
“治超”是一個(gè)世界性難題，近年來(lái)國(guó)家一直加強(qiáng)治理。特別是2016年9月21日，交通運(yùn)輸部會(huì)同工業(yè)和信息化部、公安部、工商總局和質(zhì)檢總局等部門，啟動(dòng)了新一輪集中“治超”行動(dòng)，在全國(guó)開展了貨車非法改裝和超限超載治理工作。修訂發(fā)布實(shí)施《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》(部令2016年第62號(hào))，配合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委修訂完成《汽車、掛車及汽車列車外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》(G B1589—2016)，確保了“治超”有法可依。
細(xì)細(xì)算來(lái)，號(hào)稱“史上最嚴(yán)”限超令——修訂后的《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》自9月21日開始實(shí)施至今，恰好已滿“周歲”。雖然從“出生”那天起，新政便引起整個(gè)行業(yè)一陣“騷動(dòng)”，甚至有人因此而表示貨運(yùn)市場(chǎng)將進(jìn)入全盤“洗牌”階段。但根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新一輪集中“治超”工作使違法超限超載現(xiàn)象得到了有效遏制，貨運(yùn)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，貨運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行總體平穩(wěn)。目前，“治超”工作得到了大多數(shù)貨車司機(jī)和物流企業(yè)的支持。
中國(guó)道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)張光合在接受記者采訪時(shí)表示，自“治超”新政實(shí)施以來(lái)，各級(jí)主管部門在交通運(yùn)輸部和公安部的統(tǒng)一部署下，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，扎實(shí)有效開展工作，很好地保證了“治超”專項(xiàng)行動(dòng)的效果，也很好地發(fā)揮了“治超”新政對(duì)貨車超限超載等違法行為的威懾作用，懲治了違規(guī)物流企業(yè)和個(gè)人，規(guī)范了道路運(yùn)輸市場(chǎng)和環(huán)境。
丹陽(yáng)颶風(fēng)物流股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“颶風(fēng)物流”）董事長(zhǎng)趙國(guó)榮告訴記者，一年多的“治超”工作，既優(yōu)化了道路運(yùn)輸?shù)耐ㄐ泄芾恚岔槕?yīng)了物流業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)，是物流業(yè)發(fā)展的必然成果。
趙國(guó)榮進(jìn)一步指出，以前，超限超載情況嚴(yán)重，國(guó)內(nèi)物流業(yè)存在低水平的惡性競(jìng)爭(zhēng)，許多落后的物流企業(yè)仍有生存空間，并不利于物流業(yè)整體水平提高及物流企業(yè)規(guī)模化發(fā)展。“治超”新政實(shí)施之初，雖然無(wú)車承運(yùn)車輛運(yùn)費(fèi)上漲，對(duì)物流企業(yè)在成本控制的基礎(chǔ)上調(diào)度困難，但是這種現(xiàn)象并未持續(xù)很久。經(jīng)過(guò)一年多的嚴(yán)格治理，既促進(jìn)了物流業(yè)多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展，提高了運(yùn)輸效率，也進(jìn)一步達(dá)到了降本增效的效果。
事實(shí)上，“治超”之后，物流成本到底漲沒(méi)漲一直是輿論焦點(diǎn)所在，也是社會(huì)普遍較關(guān)心的問(wèn)題。為此，有業(yè)內(nèi)專家向記者表示，“治超”規(guī)范的不是現(xiàn)在，而是未來(lái)的貨運(yùn)行業(yè)。雖然物流成本短期內(nèi)會(huì)增加，但長(zhǎng)期形成規(guī)范后一定會(huì)減少，因?yàn)楹芏喾俏锪鞒杀径急凰阍谖锪鞒杀纠铩＠纾?dāng)司機(jī)不超限超載，就不會(huì)被罰款，相對(duì)應(yīng)的付出減少了，運(yùn)費(fèi)也跟著降低。但如果因超限超載而被罰款，罰款加上實(shí)際運(yùn)費(fèi)，就成了司機(jī)、貨主需要承擔(dān)的費(fèi)用。
因此，物流成本的增加與降低，是顯形和隱形的。簡(jiǎn)言之，“治超”之后，物流成本表面上會(huì)增加，但實(shí)際上綜合費(fèi)用卻減少了，相對(duì)應(yīng)的物流成本也降低了。
此外，對(duì)于運(yùn)輸系來(lái)說(shuō)，“治超”后業(yè)務(wù)量增加，貨由多拉變成多跑。而對(duì)于貨主來(lái)說(shuō)，表面上所需要的車輛增加、運(yùn)費(fèi)提高，但實(shí)為減少，因?yàn)闆](méi)有罰款，司機(jī)就愿意以更小的成本來(lái)承擔(dān)貨主的貨了。如此一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就形成規(guī)范化的良性循環(huán)。
趙國(guó)榮則從自身企業(yè)出發(fā)表示，“物流成本并未因‘治超’造成太大影響，颶風(fēng)物流就通過(guò)‘物流+互聯(lián)網(wǎng)’模式，透明化管理、智能化操作，使得貨源穩(wěn)定、成本降低，物流企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入也呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)”。
緣何久治不根
不過(guò)，經(jīng)過(guò)一年的集中治理，“治超”雖稍有成效，但公路貨運(yùn)超限超載現(xiàn)象仍然屢禁不止，不僅損壞公路基礎(chǔ)設(shè)施，還引發(fā)諸多爭(zhēng)端。那么，究竟為何“治超”久治卻難以根治？
對(duì)此，張光合指出，“‘治超’久治不根的主要原因是政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理體制仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)”。他指出，“治超”需要政府主管部門完善治理政策頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范集中治超執(zhí)法行為，將行業(yè)治理制度化、常態(tài)化。同時(shí)，應(yīng)逐步加大非現(xiàn)場(chǎng)處罰和應(yīng)用智能信息系統(tǒng)治理，特別是建立以事中事后監(jiān)管為代表的長(zhǎng)效治理體系，創(chuàng)新行業(yè)治理體系和手段，維護(hù)法律法規(guī)公正、維護(hù)政策執(zhí)行公平，保障“治超”專項(xiàng)行動(dòng)的持續(xù)、有效開展。
趙國(guó)榮也認(rèn)為，“治超”缺乏長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在標(biāo)準(zhǔn)欠完善、自由裁量權(quán)把握不準(zhǔn)等情況下，“治超”無(wú)法形成合力，就容易變成“一陣風(fēng)式”政策。
例如，2017年6月15日，河南駐馬店市驛城區(qū)交通運(yùn)輸局執(zhí)法所對(duì)某企業(yè)加裝活動(dòng)廂體（螺栓、鉚釘形式）的平板自卸半掛車進(jìn)行處罰，對(duì)于此類問(wèn)題是否屬于非法改裝，各地標(biāo)準(zhǔn)不一且是否處罰也不統(tǒng)一，有的地方罰，有的地方不罰，有的地方甚至說(shuō)不清該不該罰。
此外，云南一家運(yùn)輸企業(yè)的負(fù)責(zé)人談到受罰，也很委屈。他的問(wèn)題出現(xiàn)在貨車車廂限制新規(guī)，導(dǎo)致依法上牌車輛不能上路：按照原來(lái)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，車貨總高度4.2米，部分特許車輛總高度4.3米，車貨總長(zhǎng)度不超過(guò)20米，他的車輛合規(guī)。但《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》頒布后，車貨總限高和總限長(zhǎng)全部調(diào)低了標(biāo)準(zhǔn)，他的車輛從原來(lái)的合規(guī)變成了違規(guī)。
對(duì)于此類問(wèn)題，東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松認(rèn)為：“貨車超限的標(biāo)準(zhǔn)是交通運(yùn)輸部門制定的，貨車生產(chǎn)規(guī)格是工信部門審核的，而允許貨車上路的行駛證又是公安交管部門核發(fā)的。如果幾部門的標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一、不一致，結(jié)果一定是標(biāo)準(zhǔn)‘打架’，車主頭疼，基層的執(zhí)法者也無(wú)所適從。”
的確，從管理部門角度出發(fā)，調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)有其必要性，但從過(guò)程和目前結(jié)果來(lái)看，有些環(huán)節(jié)還需完善。
值得注意的是，9月20日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《交通運(yùn)輸部等十四個(gè)部門關(guān)于印發(fā)促進(jìn)道路貨運(yùn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020年）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），從減輕道路貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)貨運(yùn)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、改善從業(yè)人員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、強(qiáng)化行業(yè)穩(wěn)控綜合治理方面提出了22條主要任務(wù)，其中社會(huì)關(guān)注度較高的一條就是“嚴(yán)格落實(shí)‘治超’全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。
《通知》強(qiáng)調(diào)，督促各地嚴(yán)格落實(shí)全國(guó)治理貨運(yùn)車輛非法改裝和超限超載運(yùn)輸認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰標(biāo)準(zhǔn)，編制貨車非法改裝和超限超載處罰清單，明確處罰事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。各級(jí)治理車輛超限超載工作領(lǐng)導(dǎo)小組要定期組織開展治超督導(dǎo)檢查，確保全國(guó)各地治超執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。此外，還需健全完善全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)的工作機(jī)制，強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，明確執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法流程和規(guī)則。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“治超”工作確實(shí)要將政策頂層設(shè)計(jì)做好，政府的決心和指導(dǎo)思想要確定，管理機(jī)構(gòu)、管理方法、管理渠道也要樹立。不然，就難以取得很好的效果。此外，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有相應(yīng)的約束力，而非指導(dǎo)性，這樣才能解決運(yùn)輸效率。
多方協(xié)調(diào)的“系統(tǒng)工程”
實(shí)際上，“治超”過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，是物流業(yè)多年積累的管理體制、發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場(chǎng)長(zhǎng)期形成的客觀問(wèn)題的集中反映。解決這些問(wèn)題，需要從制度上通過(guò)創(chuàng)新行業(yè)治理體系和治理手段才能根治，在堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的同時(shí)加強(qiáng)目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)創(chuàng)新、標(biāo)本兼治，將“治超”工作制訂分類方案，將政策進(jìn)行專業(yè)化梳理，分步實(shí)施。
第一，行政執(zhí)法不能是“治超”的唯一方式，應(yīng)當(dāng)疏堵并舉，在逐步降低運(yùn)輸收費(fèi)的同時(shí)，根據(jù)車型調(diào)整限載標(biāo)準(zhǔn)，在超限超載范圍內(nèi)的，建立階梯式的懲罰收費(fèi)辦法，超載達(dá)到限載倍數(shù)的一律按照刑法修正案的規(guī)定入刑處理。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，“治超”應(yīng)從根本上解決問(wèn)題，不能以罰代管、罰而不治，要以“刮骨療毒”的氣魄將超限超載車輛“拒之路外”。也就是說(shuō)，當(dāng)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)超限超載車輛，不能罰款后就放行，必須讓其卸載后才能繼續(xù)前行。這樣一來(lái)，司機(jī)知道超限超載是“禁忌之地”，也就不敢觸碰。
第二，從源頭入手，直接控制車輛生產(chǎn)和改裝環(huán)節(jié)。減少貨車數(shù)量及型號(hào)，提倡貨柜車、廂式車，因車型原因，這類車輛無(wú)法超長(zhǎng)超高；同時(shí)從上游抓起，加強(qiáng)制造商貨物的責(zé)任法，因?yàn)槠胀ɡ习傩詹粫?huì)改裝車輛，這是制造業(yè)要承擔(dān)的責(zé)任。
“‘治超’要抓源頭，超限不能只罰司機(jī)，要罰裝貨的貨站或者企業(yè)。必須給貨車司機(jī)一個(gè)合理的出路，才能從根本上杜絕超載超限。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任魏際剛坦言，公路貨運(yùn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)模式也必須要改變，逐步從傳統(tǒng)的生存模式向集約化、網(wǎng)絡(luò)化提升，倒逼其轉(zhuǎn)型。政府部門在監(jiān)管的同時(shí)可以給司機(jī)引導(dǎo)和以舊換新的補(bǔ)貼政策，提升其自身抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。
第三，超載治理應(yīng)避免“劃路而治”、各自為政的格局，以應(yīng)對(duì)超載運(yùn)輸跨區(qū)域的困局，建立區(qū)域一體、收費(fèi)公路與免費(fèi)公路銜接的管控體系，防止治理超載成為地方收費(fèi)的手段。
有業(yè)內(nèi)從業(yè)者表示，對(duì)于執(zhí)法部門也應(yīng)實(shí)行追責(zé)制，例如在某個(gè)路段發(fā)現(xiàn)超限超載的車輛，而此車輛在前面經(jīng)行路段已經(jīng)被罰款了，就要追究上一階段相關(guān)部門的責(zé)任。
第四，超載治理應(yīng)當(dāng)重視技術(shù)手段的運(yùn)用，特別是信息互聯(lián)技術(shù)的運(yùn)用，給區(qū)域一體、路網(wǎng)一體治超創(chuàng)造條件，一方面對(duì)貨車運(yùn)輸實(shí)行全程監(jiān)控，另一方面數(shù)據(jù)采集、執(zhí)法證據(jù)固定的技術(shù)化，提高執(zhí)法的透明度、規(guī)避執(zhí)法人為的裁量權(quán)，從管人向管車轉(zhuǎn)變。
趙國(guó)榮高度認(rèn)同運(yùn)用技術(shù)手段“治超”，他說(shuō)：“應(yīng)從貨物運(yùn)輸源頭開始控制，合理布局‘治超’監(jiān)測(cè)點(diǎn)，實(shí)行‘點(diǎn)面式’方法，從貨物運(yùn)輸之始就有效管控。”
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